시스템의 각도에서 해석하는 도시 문제

도시는 총체적으로 연결된 복잡한 시스템으로 더욱 높은 관리기능과 발상이 필요하다. 체계성은도시사회와 농업사회의 가장 본질적인 차이이기도 하다.
진상욱 기자 amote521@gmail.com | 2016-01-25 16:27:41
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▲ 10 19일 상하이(上海) 서부 근교. 현재 중국의 도시생활 인구 7억여명 중 5억은 도시 주민, 2억은 농민공으로 농민공이 도시인구의 1/3에 달하는 만큼 마음으로부터 진정으로 그들을 시민으로 받아들일 수 있느냐가 매우 큰 도전이 될 것이다.

 

기자/허빈(贺斌)


2015년 12월 20일, 중앙도시업무회의가 37년만에 재개되었다. 개혁개방 이후 두 번째 열리는 최고위직 ‘전국도시업무회의’이기도 하다. 도시업무가 중앙정부 차원의 중대업무 주제로 다시 한 번 연구되는 것이므로 각별한 관심을 받고 있다. 

 

인터뷰에 응하는 전문가들은 이번 중앙도시회의의 개최로 중국의 도시 발전방식이 제 각각의 발전에서 체계적인 발전으로, 도시건설 중심에서 도시관리 중심으로 전환되어 기존의 도시발전 방식에 존재하는 많은 문제들이 해결될 것으로 본다. 


새로운 발전시기


이번에 개최된 중앙도시업무회의는 현재 중국 도시의 발전현황을 분석해 중국의 도시발전이 역사상 가장 크고 빠른 도시화 과정을 거쳐 새로운 발전시기로 들어섰다고 판단했다. 


또한, 회의에서는 향후 도시업무의 6대원칙으로 ‘도시발전 규율 존중’, ‘공간, 규모, 산업의 3대구조통합’, ‘계획, 건설, 관리의 3단계 통합’, ‘개혁, 과학기술, 문화의 3대동력 통합’, ‘생산, 생활, 생태의 3대구도 통합’ , ‘정부, 사회, 시민의 3대주체 통합’을 명확히 제시하였다. 


이 밖에 회의에서는 중서부 지역의 도시군, 지역적 중심도시를 육성하고 국경지역의 중심도시, 항구도시를 연계해 발전시키겠다고 밝혔다. 아울러 도시발전을 위해 ‘수자원보호, 녹지시스템, 인프라 건설·관리, 역사 문화 보호, 영구기본농지, 생태보호‘ 등 6개의 주제를 기획하였다. 도시의 교통, 에너지, 배·급수, 난방, 폐수, 쓰레기 처리 등 인프라 계획 및 건설 역시 ‘친환경 순환 저(低)탄소’ 이념에 따라 이뤄져야 한다.
<중국신문주간>이 취재한 전문가와 업계 인사들은 중앙정부 차원에서 개최된 이번 회의는 전략적, 총체적, 전반적인 조치로 현재 도시발전 단계에서 직면하고 있는 문제와 도전들을 기초해 지도층이 설계한 온전한 발상을 따랐으며, 일부 관점은 매우 현실적이고 시급하며 혁신적이기도 하다고 본다. 


중국도시계획학회 부이사장겸 비서실장인 스난(石楠)은 도시업무가 시스템적인 업무임을 강조하고 도시 자체의 체계성과 도시업무가 시스템의 원칙을 따라야 한다고 밝힌 것이 이번 회의의 가장 중요한 점이며, 이를 매우 큰 진전으로 보고 ”제도와 이념뿐 아니라 이론 역시 혁신되어야 하며 이것이 이론혁신의 상징” 이라고 밝혔다.
그는 또한, 도시가 총체적으로 연결된 복잡한 시스템으로 더욱 높은 관리기능과 발상이 필요하며 체계성이 도시사회와 농업사회의 가장 본질적인 차이이기도 하다며 “이번 회의에서 중앙정부 차원에서 개최되어 최고 정책결정 계층과 정책방침의 차원에서 도시업무의 체계성이 언급되어 매우 기쁘다”고 전했다.


최근 전국적인 도시업무회의에 대한 각계의 호소가 높아지고 있다. 2010년 9월말 중국발전연구기금회에서 발표한 연구보고서 <중국발전보고서 2010: 사람의 발전을 촉진하는 중국 신형 도시화 전략(中国发展报告2010:促进人的发展的中国新型城市化战略)>는 농민공(农民工)의 시민화, 도시화 공간구조, 도시화 주체형태, 도시인프라와 공공서비스시스템 구축, 주택제도와 부동산 개발, 도시건설자금의 출처 및 농민공의 시민화가 이뤄진 후 감당해야 할 토지와 택지처분 등의 중대문제를 모두 다루고 있다. 


또한, <중국성장보고서(中国发展报告)> 과제팀은 중국공산당 중앙정부의 명의로 중앙도시업무회의를 매년 개최하고 도시화 과정에 나타나는 새로운 문제들을 통합해 도시화의 큰 정치방침과 정책을 제정하며 농민공의 시민화, 도시군 발전, 도시산업, 도시주택, 도시인프라, 공공서비스 건설 등 방면의 업무를 편성할 것을 제안했다. 


실제로 지난 전국도시업무회의 개최 후 중국공산당 중앙정부에서 발표한 <도시건설 업무강화에 관한 의견(关于加强城市建设工作的意见)>은 기본적으로 향후 30년의 도시건설과 발전업무의 기본발상을 기본적으로 확립했다. 


일부 업계전문가들은 37년만의 두 차례 회의는 다른 시대적 배경에서 열려 당시 경제성장 단계와 수준의 필요성에 맞췄다고 본다.


칭화(清华)대학 건축학부 도시계획과 우웨이쟈(吴唯佳) 주임은 <중국신문주간>과의 인터뷰에서 소개한 바에 따르면 “1978년 중국은 세계와의 경제발전 수준 격차가 크다. 당시의 도시화 문제는 지금보다 복잡하거나 시급하지도 않았다. 당시 대·중·소 도시문제에 대한 토론은 서양에 존재하는 문제들이 많았고 대도시가 좋은가, 소도시가 좋은가에 대한 토론은 주로 소련 경험의 영향으로 생산자원과 생산력 배치에 따라 도시를 조성, 배치하기를 바랐다.” 


당시의 중국의 경제상황은 지금과는 전혀 달리 시장경제가 막 도입되고 도시화 수준이 낮으며 경제발전 수준도 낮은 상태였다. 


스(石) 비서실장은 “큰 환경이 변해야 새로운 정책과 조치, 이념을 필요로 할 것”이라 분석했다. 


그는 두 차례 회의는 회의 당시 중국이 직면한 도전 역시 다르다고 본다. “1978년의 중심임무는 경제성장으로 ‘흰 고양이든 검은 고양이든 쥐만 잘 잡으면 좋은 고양이(白猫黑猫,抓到老鼠就是好猫)’였고, 경제를 끌어올리는 것이 모든 것에 우선되었으므로 선진국을 따라잡고 최대한 빨리 경제성장과 비약적인 발전을 이루고 경제규모를 확대하는 것에 중점을 두고 개혁개방정책과 ‘일부 사람, 일부 지역을 먼저 부유하게 하는’ 차별화정책을 시행했다. 


스(石) 비서실장은 “경제관계의 측면에서 이야기 하자면 현재는 성장을 이어가며 ‘파이’를 키우면서도 파이를 어떻게 나누어 공평하게 분배할지를 생각해야 한다”라며 ‘일부 사람, 일부 지역을 먼저 부유하게 하는’ 첫 번째 단계는 완료되었고, 먼저 부유해진 사람들에 이어 나머지 사람들도 함께 부유하게 하는 두 번째 단계로 들어서고 있으며 전면적인 중산층사회를 실현하기란 매우 어려운 도전이라 밝혔다. 


우(吴) 주임은 “지금은 중요한 시점이다. 도시인구가 증가하고 공업경제, 서비스업경제의 비중이 높아지면서 경제성장의 도시발전 의존도 역시 높아지고 있어 도시발전 자체가 경제발전의 동력이라고까지 말할 수 있을 정도다. 현재 중국은 합류점에 있어 잠시 멈춰 중국의 경제성장과 도시발전의 상호관계를 자세히 연구하는 것이 매우 필요하다”라며 이번 회의가 도시업무를 중앙정부 차원으로 격상할 수 있었던 것은 도시발전과 도시업무가 국가발전 전략구조의 중요한 지위에서 새로운 시기, 나아가 미래의 언젠가에 보낸 분명한 신호라 할 수 있다. 


도시화와 ‘도시병’ 


1979년 미국 지리학자 노샘(Northam)이 구미지역 도시화 과정을 기초로 도시화 단계를 긴 S형 곡선으로 정리했다. 


그는 도시화 과정을 세 단계로 나누었다. 첫 번째 단계는 ‘시작단계’로 도시화 수준이 낮고 발전속도도 드리며 농업이 주된 위치를 차지한다. 두 번째 단계는 ‘가속단계”로 인구가 도시로 빠르게 집중되고 도시화가 빠르게 추진된다. 인구와 산업이 도시로 집중되면서 도심에는 노동력 과잉, 교통체증, 주택 부족, 환경 악화 등의 문제가 나타나며, 소형차 보급으로 많은 사람과 기업이 시외로 이전하기 시작해 시외지역의 도시화 현상이 나타났다. 세 번째 단계는 ‘성숙단계’로 도시화 수준이 높고 도시인구 비중의 증가가 둔화되거나 중단된다. 일부 지역에서는 도시화 지역이 농촌으로 끊임없이 진출하고 일부 대도시의 인구와 상공업이 도시에서 더 먼 농촌과 소도시로 이전해 대도시의 인구가 줄고 역도시화 현상이 나타난다. 


세 단계를 구분하는 통일된 표준은 아직 없다. 일반적으로 도시화 수준 30% 이하를 ‘시작단계’, 30~70%를 ‘고속발전기’, 70% 이상을 ‘안정기’로 보며, ‘고속발전기’는 50%를 경계로 50% 이전인 ‘발전가속단계’와 50~70%인 ‘발전감속단계’로 나눈다. 


중국 사회과학원이 2015년 9월에 발표한 《도시청서(城市蓝皮书)>는 2014년말 현재 중국의 도시화율은 54.8%에 달하며 2020년에는 60%를 넘어서고 2030년에는 70%에 달하리라 예측했다. 


중국 도시계획학회 부이사장겸 비서실장 스난(石楠)은 <중국신문주간>과의 인터뷰에서 “현재 중국의 도시화는 고속발전의 감속단계로 도시화 속도가 느려져 더 이상 도시화를 인위적으로 촉진할 수는 없다”며 도시화를 적극적으로 추진하면서도 질은 높이는 것을 핵심임무로 삼아 속도와 질을 함께 중시하고 질에 더욱 신경 써야 한다고 밝혔다. 


도시화가 본격화되면서 베이징(北京), 상하이(上海) 등 초대형도시로 몰려드는 사람이 늘어나 이들 지역의 공공서비스자원이 부족해져 현지주민과 이주민간의 갈등 역시 심화된다. 건물의 높이와 가격이 오르고 도시 등 심각한 인프라 부족으로 도시가 붐비고 효율이 낮아지며, 공간은 좁아지고, 환경은 악화되며, 대기 질은 엉망이 되어간다. 사람들은 대도시와 도시로 몰려오면서도 ‘도시’라는 꿈의 단어가 점차 악몽으로 변한 것을 발견하게 된다. 


이것이 ‘도시병’이다. 잔혹하지만 정확한 표현이다. 


이에 대해 우(吴)주임은 그리 비관적이지 않다. 그는 이것이 모두 성장 중에 겪는 문제들이며 경제규모가 커지고 발전수준이 높아지면 도시는 인프라의 수요와 공급이 불균형지게 마련이라 본다. 도시 자체는 경제성장의 엔진이자 원동력이나 경제성장의 부작용이 함께 나타나므로 성장과 구조전환을 통해 해결해야 한다는 것이 그의 견해이다.


우(吴) 주임은 “도시화는 데이터나 퍼센트가 아니며 호적제도뿐만이 아니다. 앞으로는 생활은 농촌에서, 일과 노동은 도시에서 하게 될 것이므로 도시경계선으로 농촌생활과 도시생활을 나눠서는 안 된다”라고 말했다. 


스(石) 비서실장은 도시가 오늘날까지 발전하면서 수급총량의 불균형문제뿐 아니라 구조적인 불균형, 낮은 효율 등 사회갈등과 현실적인 문제가 드러났다고 본다. 더욱 중요한 것은 경제가 발전하면서 도시주민들의 새로운 요구가 생겨나 자신의 자산뿐 아니라 사회 전체 부의 분배와 사회관리과정에 참여하기를 원하게 되면서 더 많은 사회갈등이 생겨났다. ‘도시병’은 표면적인 현상의 하나에 불과하다. 갈등은 도시의 각 개인, 특정 정책이나 문건, 부처만이 아닌 체계적인 발상, 기획을 통해 종합적으로 해결해야 한다. 


시민화의 관건은 현구역(县域)과 소도시


도시화 과정의 중요한 요소는 농민공을 시민화하는 문제이다. 스난은 제도적인 차원에서 이 문제를 해결해야 한다고 주장한다. “중국은 지난 30년, 특히 개혁개방 초기에 도시를 개방해 농민들을 받아들여 놓고 그들에게 안정적이고 즐거운 생활을 영유할 기회를 주지 못했어요. 2억여명에 달하는 농민공이 정치, 경제, 문화적으로 도시주민들과 동등한 권리와 기회를 누리는지는 거의 신경 쓰지 않았죠.”


그러면서도 그는 제도뿐 아니라 도시 기존주민들의 개념이 바뀌어 마음으로부터 진정으로 그들을 받아들여야 한다고 지적한다. 


현재 중국의 도시생활인구 7억여명 중 5억은 도시주민, 2억은 농민공으로 농민공이 도시인구의 1/3에 달하는 만큼 마음으로부터 진정으로 그들을 시민으로 받아들일 수 있느냐가 매우 큰 도전이 될 것이다. 


이에 대해 우(吴)주임은 도시화율은 보통 상주인구를 기준으로 하나 실제로는 그 중에서도 상주하는 외지인구, 다시 말해 농민공의 비율이 매우 높다고 밝혔다. 도시호적인구로 계산하더라도 중국의 도시화율은 40%정도밖에 되지 않는다. 도시인구의 유동상황을 보면 인구유동은 도시의 주요 특징이며 시민화는 100%를 추구할 수 없으므로 이는 도시인구 유동규율에 맞지 않는다. 


이어 우(吴)주임은 “모두가 도시시민이 될 수는 없어요. 농업은 국가발전의 기본으로 농업인구도 일정비율 있어야 합니다. 도시의 경우 1년에 몇 명 정도의 상주 외지인구를 시민으로 전환할지는 도시의 경제성장 상황, 인프라 시설투자, 취업 정착 능력 등의 기본조건에 따라 각 지역의 발전현황을 근거로 결정해야 합니다”라고 덧붙였다.


그러면 시민화는 어디에서 실현해야 할까? 베이징, 상하이, 광둥 같은 초대형도시일까? 이에 대한 스난의 답은 부정적이다. 그는 중국 전역에 600여개의 도시와 2만여개의 진(镇)이 있는데, 인도방향을 보면 대도시 중심의 도시군을 농민공 시민화의 주체로 하는 것이 아니라 현구역(县域)의 소도시화와 현구역 이하 건제진(建制镇)의 도시화를 농민들이 도시 및 도시 부근에 정착하는 가장 주요한 방향으로 삼아야 한다고 본다. 


“문제는 이들 지역자체가 충분한 수용력이 있는가, 어느 정도의 흡입력은 있는가이다. 흡입력과 수용력이 약하고 일자리가 부족하면 어떻게 농민들을 끌어들일 수 있겠는가? 다들 초대형도시로 몰려들다 보니 관련제도와 정책이 마련되어야 하고 구체적인 조치까지 필요하게 되었다.” 


스난의 해석에 따르면 관련정책, 자금, 인력, 사업 등의 경우 중소도시와 소도시에 더 많이 치중하고 훈련강도를 높여 농민공이 소양, 기술, 능력을 높이도록 도와야 한다. 이를 위해서는 정부, 교육기관 및 사회조직이 서로 협력해야 한다. 그는 “시민화는 사회의 장기적인 관리와 안정을 유지하는 매우 중요한 전략문제로 제도적인 차원에서 강화해야 한다”라고 말했다. 


시민을 계획과 관리에 참여시키라 


이번 회의에서 도시업무에 대해 요구된 다섯 가지의 통합은 도시업무의 모든 부분을 기본적으로 포함하고 있어 업계와 학자들의 대체적인 동의를 얻었다. 


그 중 가장 핵심은 정부, 사회, 시민의 3대주체의 통합으로 각 주체의 도시발전 추진의 적극성을 높이기 위함이다. 도시업무의 최종목표를 ‘사람’에 둔 것이기도 한다. 


“이는 관리능력 현대화의 기본발상이 실행된 것이기도 합니다” 모든 도시업무는 경제, 사회, 문화, 교육 등 많은 분야가 관계된 것으로 행위주체 중 기업의 수가 많으며, 시장경제 개선단계에 있는 중국은 많은 경우 중요한 역할을 하는 시장주체 가운데 정부는 무대를 마련할 뿐 규칙을 제정하고 시장의 실패를 보완하는 사회의 가장 중요한 참여자와 관리자는 민중(국민)으로 ‘사람이 도시를 짓는다’고 단순히 생각해서는 안 된다는 것이 그의 견해이다. 


스난은 “이것은 다음 단계의 도시업무에서 시급히 해결되어야 할 문제”라고 밝혔다. 전(全)사회의 도시의식을 높여 모두가 자신이 도시사회에서 생활하고 있다고 인식하도록 해야 하며, 새로운 도시관리이념을 마련하고 농업사회의 농경문명적인 발상에 따라 도시를 관리해서는 안 된다는 것이 그의 의견이다. 이는 정책결정자와 관계부처, 기업과 사회의 대중 모두가 특별히 중시해야 할 점이다.


인터뷰에 응한 인사들은 이번 회의의 가장 중요한 진전은 ‘정책, 사회, 시민’의 3대주체 통합을 강조한 것으로 보고 “기업과 시민들이 다양한 방식으로 도시의 건설과 경영에 참여하도록 장려하되 그 요지는 도시에서 생활하는 사람에 관심을 가지는 것”이라 밝혔다.


 

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