정부, 채무 청산할 필요없다

- 중국 전국정치협상회의(政协) 경제위원회 둥다이성(董大胜) 부주임 특별인터뷰 -
온라인팀 news@inewschina.co.kr | 2016-04-07 10:07:27
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“위험을 근본적으로 방지할 수 있는 사람은 사무총장뿐이다. 그는 안정적인 성장을 이루는 과정에서의 적극적인 위험재거이념을 수립해 성장으로 채무문제를 해결하고 시장수단으로 채무위험을 제거해야 한다.”
 

기자/쉬톈(徐天)


쿤타이(昆泰)호텔에 들어서자 국무원 리커창(李克强) 총리가 옆의 직원에게 이 호텔건물은 어느 쪽이 소유하고 있는지 물었다.


2016년 3월 4일 오후 리커창 총리는 베이징(北京) 차오양(朝阳)구의 정치협상회의위원 소재지를 방문해 제20기 4차회의 경제, 농업분야위원의 제1회 연합토론에 참석했다. 


위원들의 발표를 들은 후 리커창 총리는 회의가 진행된 건물을 예로 들어 정부 부채율에 대한 자신의 의견을 발표했다. 


“중국 중앙정부의 부채율은 17%로 세계 주요국가들 중에도 매우 낮은 편이다. 지방정부의 부채율이 상대적으로 높긴 하나 자산이나 경영성사업을 포함하고 있는 경우가 많다. 회의가 열리고 있는 이 건물의 경우 내가 방금 물었듯이 재산권을 구(区)정부가 소유하고 있는데, 이는 정부자산이 활성화 될 가능성이 크며 중앙정부가 재정정책을 보완할 수 있음을 설명하는 것이다.”


이날 회의에서는 중국 전국정치협상회의 경제위원회 부주임이자 국가 감사서 전임차장 둥다이성(董大胜)이 리커창 총리에게 채무문제를 보고했다. 


회의 후 둥(董) 부주임은 <중국신문주간(中国新闻周刊)>의 특별인터뷰에 응했다. 


“빈곤지역의 시·현 급 정부, 상환부담 커질 것”

 

▲ © 둥다이성(董大) 사진/중국신문망(China News)

중국신문주간(中国新闻周刊, 이하’C’): 전국정치협상회의 경제위원회 부주임으로서 지방 부채문제에 관심을 갖는 이유는? 

 


둥다이성(董大胜, 이하’D’): ‘재정·세무체제 개혁 및 지방채무위험’문제를 연구하는 것이 경제위원회의 임무이다. 2015년 7월부터 9월까지 국무원 관계부처 및 각 성(省)의 현황보고를 듣고 중부지역의 성 두 곳도 방문했다. 


C: 연구상황은 어떤가? 지방 채무문제 해결에 진전이 있나?


D: 일부 지역을 다니면서 지방의 채무가 예전과 달리 규범적으로 관리되고 있다는 것을 알았다. 


지방채무감사와 지방 재정감사에 참여해 보면 지방정부가 각급 정부의 채무가 얼마나 되는지 정확히 모르고 있었는데, 두 번의 감사와 재정부의 평가를 통해 기본적인 상황을 정확히 알게 되었다.


2015년 중국은 ‘만기채무환치’ 정책이 순조롭게 시행되어 채무부담을 줄이고 융자비용을 낮추며 정부의 투자력이 강화되었다.


지방정부 역시 채무문제를 더욱 중시하기 시작했다. 재정확보에만 신경 쓰던 과거와는 달리 지금은 <예산법(预算法)>이 개정되면서 지방의 제1책임자들이 채무문제가 매우 중요함을 알고 있다. 관념이 강해지고 제도도 마련되면서 채무의 무질서하고 빠른 증가가 억제되었다. 


전반적으로 지방정부 채무상황이 많이 좋아진 것 같다. 


C: 지방정부의 채무부담은 어느 정도인가? 


D: 대부분이 통제 가능한 수준이지만 일부 지역, 특히 빈곤지역의 시·현 급 정부는 부채상환이 어렵고 앞으로의 상환부담도 큰 상황이다. 재정수입증가둔화와 토지양도수입감소로 일부 지방정부는 부채를 상환할 재정이 부족해지고 일부 현·구(县区)는 채무에서 공사대금 체납액의 비중이 크고 연체금액이 많아 환치도 어려워질 수 있다. 


C: 중국이 현재 추진 중인 재정·세무체제 개혁을 통해 지방정부의 부채상환 부담을 줄일 수 있나? 


D: 지방정부의 채무위험을 제거할 수 있는 장기적인 체제를 마련해야 한다고 본다. 특히 정부간 직권구분 개혁에 박차를 가하고 직권과 지출책임이 연계된 재정·세무체제를 마련하며 지방세를 적극적이고 적절히 추진하고, 지방세원 육성과 더불어 정부간 수입분배 체제를 조정해야 한다. 


시행 20년이 넘은 현행 세금분배제도는 반드시 개정해야 한다.


또한, 부채상환이 어려운 빈곤지역에 대한 중앙정부와 성(省)정부의 지원을 강화해 시·현(市县)의 상환가능 재정을 확충해야 한다. 


C: 인민대표대회(人大) 일각에는 지방채무가 증가하는 것이 지방정부의 제1책임자의 잦은 교체와 더욱 관계가 있다고 보는 견해도 있다. 새로운 책임자가 취임해 빚을 내어 지불하고 2~3년 후에 전출되면 다음 책임자가 그 채무를 떠맡게 되어 부채가 계속 쌓이다 보니 상환부담이 커진다는 것이다. 이에 대한 본인의 생각은? 


D: 그런 문제가 있는 것이 사실이다. 


개인적으로 임원 직은 안정적이야 하며 인민대표대회에서 선출된 임원진은 앞을 내다보아야지 1~2년마다 전출되면 안 된다고 생각한다. 임기를 채우는 것이 좋다.


국가는 지방정부 채무위험평가 및 경보, 긴급처리, 책임규명체제를 조속히 추진하고 심사평가제도를 마련해 지방정부의 채무위험을 정부의 목표관리심사, 임원성과심사 및 경제책임감사대상에 포함시켜야 한다.
다시 말해 책임자가 임기 중에 빚을 내고 중대한 실수한 것 그 개인의 문제로 전출되더라도 이에 대한 책임을 규명해야 한다고 본다. 본인의 결정에 대한 책임은 본인이 져야 하는 것이다. 


C: (채권)발행과 관리·감독차원에서 지방채무제도에 개선해야 할 점이 있다면?


D: 발행관리제도가 개선되어야 한다. 시장화된 발행체제연구에 박차를 가하고 은행자금으로 정부채권을 구매하는 현황을 바꿔 다른 사회기금과 자금, 개인투자자, 나아가 외국인투자자들까지 지방정부채권을 구매하도록 유치해야 한다고 생각한다. 


관리·감독차원에서는 지방 또는 채무자에 대한 관리·감독을 강화해야 한다. 지방정부의 채무통계 중에 정부의 채무총액을 조정하기 위해 직접채무를 우발채무로 넣는 경우가 있었다. 정부채무의 기본적인 관리를 지속적으로 강화하고, 정부채무의 구분을 정확히 해야 하며, 각종 우발채무 관리도 강화해 재정이 부채상환을 무한정 들추어 내는 상황을 방지해야 한다고 생각한다. 


“지방채무로 공급 측 개혁 촉진될 수 있어”


C: ‘지방채무환치’가 진행된 지 1년이 되었다. 현재로서의 문제점은?


D: 순조롭게 진행되고 있지만 정부채무환치관련 법안은 완벽하지 못한 것 같다. 


현재 지방정부 채무환치 및 발행은 주로 행정을 통해 이뤄지다 보니 지방정부의 채권금리가 낮아 은행의 구매의향이 높지 않다. 또한, 환치채권과 새로 발행된 지방정부채권이 은행업에 집중되어 있어 위험분산에 불리하며, 채권의 환치범위가 제한되어 있어 지방정부가 유연하게 채무를 환치하기에도 불리하다. 채권환치한도가 발표가 만기시기보다 늦어져 채무기관이 다른 자금으로 미리 상환해버리는 바람에 채권환치지표를 적용 받지 못한 경우도 있다. 따라서 채권 발행 및 환치에 있어 지방정부의 자율성과 융통성을 강화해야 한다. 


C: 최근 들어 국가적으로 PPP모델(민관협력, 공공인프라사업에서 정부와 사회자본이 공동으로 투자 하는 방식)을 추진하고 있고 이에 따라 지방정부의 채무부담도 줄었다. 현재 PPP모델의 상황은 어떤가?


D: 조사·연구에 따르면 PPP모델을 보급하는 데는 현실적인 운영난이 있다. 민영자본이 사업수익률이 낮다고 생각해 사업의 흡입력이 부족하고 일부 사업은 과학적인 지역계획과 기초적이고 충분한 타당성 분석이 부족하다. 투자수익을 사업 자체의 수익이 아닌 재정지원에 의존하는 경우도 있어 PPP사업 업체가 새로운 융자플랫폼 업체로 변질될 가능성이 크다. 


또한, 현재 PPP사업에 참여하는 사회자본의 대부분이 국유기업이고 민영기업은 적어 PPP설립의 취지를 벗어나기 쉽다. PPP모델에 대한 정부의 정책적인 지원도 미흡하다. PPP융자지원기금과 장려·보조기금이 오래도록 정착되지 못해 사회자본의 적극적인 투자가 이뤄지지 않고 있다. 


PPP모델을 잘 활용해 건설자금 출처를 확대하고 PPP모델에 대한 과학적인 연구를 강화하며, 관련법률제도를 조속히 미련해 PPP와 관련된 세금과 비용, 토지양도, 자산평가 등을 지원하는 우대정책을 시행하는 한편 PPP 융자 지원자금 설립에 박차를 가하고 PPP사업 건설을 추진하며, 지방정부가 막무가내로 투자하거나 PPP를 명분으로 한 변칙적인 채무를 지지 못하도록 해야 할 것이다. 


C: 방금 ‘융자플랫폼업체’를 언급했는데, <예산법> 개정 후 지방정부의 융자플랫폼업체 운영상황은 어떤가?


D: 지방정부는 명확한 융자플랫폼업체 구조전환관련제도를 마련하지 않고 있다. 수준이 제각각 인 융자플랫폼업체 가운데 이윤을 창출해 원금과 이자를 상환하고 독립적으로 운영될 수 있는 업체가 있다. 국가는 조속히 정책을 마련해 플랫폼업체 구조전환의 원칙과 방향을 명시하고 이들 업체가 시장의 원칙에 따라 유형별로 구조를 전환하도록 지도, 지원하며, 경영상황이 좋고 현금이 안정적으로 유동되고 있는 플랫폼업체들을 독립운영업체로 전환해 해당 정부채무를 기업채무로 전환해야 한다. 


반면 대출의 매개역할만 감당할 뿐 이윤은 창출할 수 없는 플랫폼업체도 있다. 이제까지 지방정부가 채권발행과 적자를 허용하지 않았기 때문인데, 이제 지방정부의 채권발행이 허가된 만큼 이 같은 부채는 실제로 경영되는 업체가 청산하는 것이 아니라 지방정부가 규정된 절차에 따라 채무를 발행하도록 해야 하는 것이다. 


C: 현재 중국은 공급 측 구조개혁을 진행 중이다. 단기간 내에 경제가 하락할 가능성이 있다는 우려의 목소리가 있는데, 경제하락이 지방정부의 부채상환에 영향을 미치지 않을까? 


D: 공급 측 구조개혁은 경제활력을 강화하고 경제구조를 조정해 성과가 없는 저급공급을 줄이고 성과가 있는 고급공급을 확대함으로써 공공서비스와 공공상품을 보급하고 사회의 요구에 더욱 부합하는 상품을 내놓는 것이다.


이런 관점에서 보면 지방부채는 공급 측 구조개혁을 촉진시킬 수 있다. 정부투자의 경우 자금이사회의 더 필요한 분야에 투자되어 상품소비가 더욱 원활해질 수 있다. 이를 위해서는 업계의 구역을 과학적으로 계획하는 것이 무엇보다 중요하다. 


아울러 성장으로 채무문제를 해결해야 한다. 채무환치는 정부의 당기 부채상환부담을 줄이고 상환을 연기하는 것이다. 현재 크게 보이는 채무도 훗날 경제가 성장하면 그다지 크게 보이지 않을 것이다. 


예를 들어보자. 1996년이후 상하이(上海) 푸동신구(浦东新区)에서 일할 때 루자자오(陆家嘴), 진챠오(金桥), 와이가오챠오(外高桥), 장장(张江) 4대 개발업체가 모두 국유기업이었는데, 이들 업체의 부채가 60억위안이었다. 사람들은 푸동신구의 연간재정수입이 30억위안 정도인데 60억위안의 부채를 어떻게 갚느냐며 우려했다. 


그러나 푸동지역의 투자환경이 개선되면서 투자유치가 증가하고 세수가 확대되자 60억위안 정도의 부채는 문제가 되지 않았다. 


책임 있는 건설을 통해 투자, 생활 및 사회환경을 개선하고 경제규모를 확대하는 것 역시 정부의 수입을 늘릴 수 있는 방법이다.


세계의 대다수 국가에서 부채 없는 정부와 기업이 어디 있나? 예금이 곧 은행의 부채이니 은행도 부채경영을 하고 있는 셈이다. 은행이 예금도 받지 않고 자체자본 만으로 운영될 수 있을까? 그러니까 정부도 마찬가지로 채무를 청산할 필요가 없다는 것이 내 생각이다.


C: 지방정부의 부채증가속도가 재정수입이나 GDP 증가속도보다 빠르면 정부가 어려워질 것이라는 전문가들의 지적도 있다. 


D: 상대적인 지표 만을 보는 것도 전면적이지 못한 것 같다. 가령, 경제성장 및 부채의 규모는 절대치로, 나머지는 재정수입 증가상황, 재정지출의 구조변화 등으로 판단해야 한다.


결국 지방정부는 안정적인 성장과 위험방지의 관계를 적절히 처리해 안정적인 성장에 영향을 미쳐서도, 위험요소가 계속해서 누적되도록 해서도 안 된다. 안정적인 성장을 이룬 후에야 위험을 근본적으로 방지할 수 있다. 안정적인 성장을 이어가면서 위험요소들을 적극적으로 제거하는 이념을 수립해 성장으로 채무문제를 해결하고 시장수단으로 채무위험을 제거해야 한다.

 

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